本报记者 庄庆鸿 樊江涛

　　穿着花围兜、扎小辫的1岁多小女孩想拥抱妈妈，她的妈妈却双手被反拷，不能回抱女儿。从3月初至今，这一组名为“广州海珠区城管队员与女小贩发生冲突，女小贩孩子被吓哭”的照片在网络广为流传，引起热议。

　　虽然当事双方已经道歉和解，城管辅助队副队长也被停职处理，但人们再次将关注的目光聚焦到城管。

　　今年“两会”上，全国政协委员、同济大学教授蔡建国就提交了提案，明确呼吁“完善城管立法”。

　　“据我所知，这是我国首个呼吁‘城管立法’的政协提案。”中国城市国际协会会长罗亚蒙告诉中国青年报记者。

　　在罗亚蒙看来，“城管立法”主要就是为了治“乱”。

　　据了解，当前我国的城市综合管理工作，尚无一部专门的法律来指导，实际工作中，主要是参照国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市道路管理条例》等法规，以及《城建监察规定》等部门规章。

　　对此，全国人大代表、武汉市副市长刘英姿深有同感。武汉市3月1日起实行了《武汉市城市综合管理条例》，这是我国首部针对城管的地方性法规。

　　“为何要上升为地方性法规？因为法规相对更完备，只有这样，才能高于各部门之间的规章。”刘英姿说。

　　她说，以前城管工作是多头管理，每个部门各行其是，都有自己的规章。有的问题有多个部门管，出问题的时候，部门之间互相推诿，出现了“一个和尚有水吃，三个和尚没水吃”的尴尬现象。

　　在罗亚蒙看来，当前我国城市综合管理之“乱”，主要体现在机构设置、队伍组建、工作方法“五花八门”，“甚至城管的服装也五花八门”。“在我国，城市综合管理一直被视为‘地方权’，没有中央主管部门，加之又没有一部专门的法律来规范，自然会出问题。”

　　近年来各地不断出现一些“城管暴力执法”事件，有的甚至发酵成造成伤亡的群体性事件。代表委员指出，这很大程度上是由于执法队伍的“不规范”所致。

　　“协管员待遇低的同时，进入的门槛也低。”罗亚蒙说。

　　他认为，城管人员的数量要达到全部人口的万分之三到四，才能胜任城市综合管理工作。而目前各个城市城管人员的编制比例却各不相同，相差较大。

　　“有的城市，虽然城管人员数量达到了这个比例，但一半左右都是非公务员或者事业编制的‘协管员’。”

　　在一次交流中，有相关政府工作人员向罗亚蒙透露，在该市外出执法的城管人员中，竟没有一名是公务员或者事业编制，全部是“协管员”。

　　“这简直无法想象！”罗亚蒙告诉中国青年报记者，“根据有关法规，即便是公务员，也要通过相关考试，才能取得执法权。协管员没有执法权。这说明整座城市竟然没有一个是符合要求的城管执法人员。”

　　他同时强调：“这种情况绝不是个案。”

　　“城管部门里面不是没有高水平、高学历的人才，但这些人才大多在机关单位里工作，而一线人员相当大比例是社会招收的协管人员，在专业素质方面弱不少。”刘英姿坦率地说，“但恰恰老百姓看到的是一线执法人员，于是就导致了群众对城管的印象不好。”

　　这位分管人口的副市长分析，暴力冲突的原因来自双方。

　　“现在我国是矛盾多发的时期，人们积累了不少压力，容易陷入焦虑、暴躁。同时，城管执法往往面临两难。一边，他们面对的是底层老百姓，老百姓就靠小小的水果摊或者一米宽的门面做生意。另一边，不少老百姓做生意确实没有证。”

　　武汉提出的口号是“城管革命”。

　　刘英姿认为，“城管革命”绝不是要革那些小贩的命。“不能说‘城管革命’是针对外来人口的，我们要感谢他们承担了很多困难，建设了城市。”

　　同时，罗亚蒙也认为，对于城管的权利责任边界，也亟需通过立法来明确。

　　他发现，一些地方政府把其他部门管不好的“棘手问题”都交给城管，出现了“城管是个筐，啥都往里装”的怪现象。“也不管城管能不能管得了”。

　　罗亚蒙告诉记者，“行政权”的四个环节——行政许可、行政服务、行政处罚、行政强制——是一个完整的体系，“互为因果、互相影响”。如今城市管理矛盾的焦点集中于“行政处罚”，就是因为“行政许可”和“行政服务”环节做得“严重不好”。

　　“究其原因，一是因为服务意识欠缺，二是因为没有法律的约束。这四个环节，前边的没有做好，越到后来，暴力性就越强。”这位多年呼吁出台全国统一城管执法法规的学者说。

　　罗亚蒙指出，在城市管理领域相对集中行政处罚权，已经有明确的法律规定，法律授权、行政授权都是明确的、具体的。“现在缺少的是一部统领城市综合管理全局的《城市综合管理法》。”

　　他认为这部“一般法”，应明确城市综合管理的法律概念、基本任务、基本原则、目标、对象、管辖范围、权利职责、实施机构、体制、运行机制、法律责任、公民的权利义务等。

　　由此，蔡建国建议，通过全国性的专门城管立法，明确城管执法机构的性质、编制、城管执法人员的身份、城管执法的职能职权、手段、城管执法的标准、城管执法的协调机制、城管执法队伍的建设培训等。

　　“城管问题关系到每一个生活在其中的人。”刘英姿认为，从地方法规到全国立法，政府和人大都不能“一厢情愿”。

　　“武汉的经验是，不在政府内部闭门造车，而是充分与市民讨论，获得市民的认同。”他们的《武汉市城市综合管理条例》经历了“三审”，市民开展了一年多的投票、来信和讨论。

　　“很多市民一开始不愿意，从报纸、电视到网络，我们都在讨论，逐渐取得共识。这样就不会政策一出台就骂声一片，也不会有‘一改就乱、一乱就收’的反复。”

　　“这种立法的过程，不仅是对环境的整治提升，更是对人的整治提升。”这位女市长说。

　　蔡建国期待：“用国家法律和配套法规的形式，给城管机构体制和城管执法体制以足够支持，使它能够独立前行。”

　　同时，代表委员也提出，如果期望“靠一个法律法规就杜绝冲突”，是不现实的。

　　“首先，城管队伍内部的文明执法教育、培训，一定需要推广。”刘英姿提出，“更深层的问题是，化解城管问题、改善城市形象，功夫更在‘城管’外。提供更多就业岗位，才能解决城镇化进程中的诸多问题，化解矛盾。”

　　罗亚蒙赞同她的观点。“如果有了更多的便民市场，小贩何苦占道经营？城市综合管理部门要做扁鹊，提早发现城市潜伏的病，未雨绸缪。”

(原标题：全国两会代表委员呼吁“城管立法”提上日程)